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    3. 中國天然氣價格改革二十年(上)

      編者按:價格改革是天然氣市場化改革難啃的“硬骨頭”。按照黨中央、國務院的部署,正在通過“管道獨立、運銷分離”等結構性改革措施,推進以“管住中間、放開兩頭”為主要思路的天然氣市場化改革。eo特邀中國石油天然氣集團有限公司財務部價格處副處長張鍤撰寫長篇文章。全文回顧了過去的20年里,中國在探索和推進天然氣價格市場化改革中所采取的措施和取得的成就,也分析了下一步深化天然氣價格市場化改革所面臨的挑戰及可能采取的應對措施。張鍤是中國天然氣價格改革歷程的親歷者,多次被國家發改委價格司、中國價格協會聘為價格咨詢專家,其參與編寫的著作多次榮獲薛暮橋價格研究獎。

      A對建立現代天然氣價格管理體系的初步探索

      從2000年10月啟動西氣東輸工程價格研究起,到2011年底天然氣價格改革方案在兩廣試點前這一時期,是我國對建立現代天然氣價格管理體系的初步探索階段。在這一階段我國興建了許多大型天然氣項目,在制定大型天然氣項目的定價方案方面積累了許多寶貴經驗;在這一階段對于推進全國性的天然氣價格改革,我國也作了一些嘗試,盡管不是很成功,但也從中積累了許多有益經驗,為以后重構天然氣產供儲銷價格體系奠定了基礎。

      1從國家西氣東輸工程的價格研究說起

      我國天然氣工業的大發展始于西氣東輸工程的實施,我國對建立現代天然氣價格管理體系的探索也始于西氣東輸工程定價方案的研究。

      西氣東輸工程是“十五”期間國家安排建設的特大型基礎設施項目。作為國家實施西部大開發戰略的序幕工程,標志性項目,西氣東輸工程成功與否很大程度上取決于上游天然氣資源的勘探開發和下游天然氣利用市場的開發。合理的價格是保證天然氣資源開發和下游市場開發的關鍵因素。2000年7月,國家西氣東輸工程建設領導小組第二次會議要求各級價格管理部門著手研究氣價問題。同年10月,由國家計委價格司牽頭,西氣東輸價格研究課題組在北京召開了第一次會議,標志著西氣東輸工程價格研究工作正式啟動。

      在實施西氣東輸工程之前,我國對大型天然氣項目的價格管理基本處于空白狀態,因此價格研究工作要從基礎研究入手?;A研究工作是由國家發改委價格司與中國石油西氣東輸管道工程項目經理部共同完成的,其研究成果集中體現在由石油工業出版社出版的西氣東輸價格研究系列專輯上。這套系列專輯一共有六輯:第一至第四輯主要是翻譯、學習國外的做法和經驗,包括《國外天然氣管道運輸法規選編》《美國天然氣公司統一會計制度》《天然氣管輸運價制定》《美國TransGas管道公司運價規則與服務協議》等;第五輯《天然氣工業定價》是對國外做法和經驗的總結與提煉,其中也包含我們對天然氣業務價格問題的理解和認識,是我國第一部全面、系統地闡述天然氣定價理論與實踐問題的專著;第六輯《西氣東輸項目價格研究與定價方案設計》,是對西氣東輸工程定價做法的系統總結。其中第五輯《天然氣工業定價》在2004年獲得了第三屆薛暮橋價格研究獎。薛暮橋價格研究獎是我國價格學術研究的最高獎項,它定期獎勵那些對我國價格理論和價格政策研究有重要貢獻的論著。

      國務院價格主管部門對西氣東輸價格研究系列專輯的編寫和出版十分重視,時任國家計委副主任的汪洋同志專門為系列專輯的出版作序,“希望此叢書無論對從事理論研究工作的同志,還是從事實際工作的同志都能有所幫助,能夠受到大家歡迎”。西氣東輸價格研究系列專輯的出版,對我們學習、借鑒國外的管理經驗和成功做法,推動我國建立現代天然氣價格管理體系,起到了積極的促進作用。

      2國家西氣東輸工程的定價方案

      2001年7月,國家計委在西氣東輸價格課題組研究工作的基礎上,綜合考慮上下游各方利益,向國務院報送《國家計委關于西氣東輸價格有關問題的請示》,獲原則批準。2003年9月經國務院批準,國家發改委正式下發了《國家發展改革委關于西氣東輸天然氣價格有關問題的通知》(發改價格〔2003〕1323號),公布了西氣東輸工程的定價方案。西氣東輸工程的定價方案通過長時間的調研、征詢意見、修改、完善,結合了國際經驗和中國國情,最終證明是符合實際的、成功的定價方案。西氣東輸工程的定價方案以及背后的定價模式與邏輯,從無到有、兼顧各方,影響至今。

      將新疆塔里木油田生產的天然氣通過4000公里管道輸送到豫皖江浙滬這一新興的天然氣市場,西氣東輸工程定價面臨的主要問題是天然氣運輸成本高,供求之間價格矛盾突出,不同地區、不同用戶之間對氣價的承受能力懸殊,在這種情況下,定價方案怎樣制定,西氣東輸工程定價方案給出的答案是:

      第一,按照回收成本和合理盈利原則測算上游供氣企業所要求的出廠價格和管輸價格,按照下游用氣企業對氣價的承受能力和有利于銷售的原則測算其可接受的出廠價格和管輸價格,政府價格管理部門在兩者之間尋求合理的結合點。

      第二,對天然氣出廠價格采取政府指導價形式,供用氣雙方以政府價格管理部門制定的出廠基準價為基礎,在上下10%的浮動范圍內協商確定具體價格,以此增加政府制定價格的靈活性和適應能力。

      第三,將天然氣出廠基準價與原油、液化石油氣、煤炭等天然氣可替代能源的價格掛鉤,天然氣出廠基準價隨掛鉤能源價格的變化每年調整一次,以此來實現通過風險與收益傳遞機制,保證天然氣在下游市場具有持久的價格競爭力,同時也為西氣東輸工程天然氣購銷采取長期照付不議合同模式奠定了基礎。

      第四,對天然氣出廠價格雖然以體積計價,但明確規定單位體積所包含的熱值,所包含的熱值變化了,以體積計價的出廠基準價格要作相應調整。

      第五,在管輸價格設計上,根據發電用氣、工業用氣、城市燃氣用氣在用氣負荷特征及供氣服務等級等方面存在的差別,分別制定不同地區、不同類型用戶的管輸價格,使每一類用戶所承擔的供氣價格都在它們的可承受能力范圍內,同時也與上游供氣企業為它們提供供氣服務所發生的成本及供氣服務等級相適應,實現定價的公平、公正。

      特別需要指出的是,在制定西氣東輸工程定價方案中所運用的天然氣市場價值評估技術、天然氣產業鏈風險報酬評估技術、天然氣出廠價定價技術以及管輸運價設計技術,對我國后來制定忠武線、陜京二線、川氣東送管道等大型天然氣項目的定價方案,推進天然氣價格管理改革,都具有深遠影響。

      3嘗試管輸收費兩部制定價

      國家發改委在制定西氣東輸管道的管輸價格時,為實現定價的公平、公正,已經考慮了不同用戶在用氣負荷特征及接受供氣服務等級等方面的差異,但它采取的是分類定價方式,而不是國際通行的“容量費+使用費”的兩部制收費方式。為實現我國管輸定價機制的創新,國家發改委決定在陜京管道系統和忠武線的管輸定價中嘗試更為科學的兩部制收費方式。

      管輸收費采取“容量費+使用費”的兩部制收費方式,可以有效地消除用戶之間的交叉補貼問題,實現運輸、儲氣成本誰受益誰負擔,既有利于用戶之間合理負擔運輸、儲氣成本,也有利于提高管道利用效率,促進儲氣設施建設,但由于我國天然氣市場發育不成熟,國家發改委的這項嘗試沒有取得成功。國家發改委在2004年下發的《國家發展改革委關于忠縣—武漢輸氣管道工程天然氣價格有關問題的批復》(發改價格〔2004〕2971號)以及2005年下發的《國家發展改革委關于陜京管道輸氣系統天然氣價格有關問題的通知》(發改價格〔2005〕128號)等有關文件中要求在項目投產一年后執行兩部制收費方式,但由于部分用戶抵制,作為供氣方的中石油,最終沒有將這項政策推行下去。

      這項嘗試沒有取得成功不難理解。在我國的水、電、氣等公用事業產品的定價上,用戶之間交叉補貼現象是普遍存在的。管輸收費采取“容量費+使用費”的兩部制收費方式,就是希望在天然氣供應領域消除用戶之間的交叉補貼現象,主要是消除工業用戶為非工業用戶特別是居民用戶的補貼,實現運輸、儲氣成本誰受益誰負擔。很顯然,在我國現實情況下是很難實施的。

      4推進出廠價定價機制改革

      2005年12月,國家發改委下發《國家發展改革委關于改革天然氣出廠價格形成機制及近期適當提高天然氣出廠價格的通知》(發改價格〔2005〕2756號),明確了我國天然氣價格改革的近期目標是進一步規范價格管理,逐步提高價格水平,理順與可替代能源的價格關系,建立與可替代能源價格掛鉤和動態調整的機制,長遠目標是天然氣出廠價格最終通過市場競爭形成。此次決定改革天然氣出廠價格形成機制的具體內容主要有:

      一是簡化價格分類,規范價格管理。簡化后的氣價分類為化肥生產用氣、直供工業用氣和城市燃氣用氣三類并將天然氣出廠價格歸并為兩檔價格。

      二是堅持市場取向,改變價格形式。將天然氣出廠價格改為統一實行政府指導價。其中一檔氣出廠價在國家規定的出廠基準價基礎上,可在上下10%的浮動范圍內由供需雙方協商確定;二檔氣出廠價格在國家規定的出廠基準價基礎上上浮幅度為10%,下浮幅度不限。

      三是理順比價關系,建立掛鉤機制。將西氣東輸工程出廠基準價的價格公式在全國推廣,天然氣出廠基準價格隨原油、液化石油氣和煤炭等可替代能源價格的變化每年調整一次,其中二檔氣價率先啟動與可替代能源價格掛鉤調整機制。

      四是逐步提高價格,實現價格并軌。二檔氣出廠基準價確定為0.98元/方,一檔氣出廠基準價從2005年12月26日起適當提高(此次平均調整幅度約為0.10元/方)并用3年左右的時間實現與二檔氣價并軌。

      由于我國天然氣價格改革的艱巨性、復雜性,國家發改委此次提出的天然氣價格改革目標落實得并不是很理想:

      一是氣價分類由政策出臺時的化肥生產用氣、直供工業用氣和城市燃氣用氣3類,到2010年6月國家調整天然氣出廠基準價時已變為6類:化肥生產用氣、LNG生產用戶、直供工業用氣以及城市燃氣用氣中的工業用氣、居民用氣和其他用氣等。由于上游供氣方并不清楚城市燃氣公司的具體銷售結構,城市燃氣用氣分類定價,導致上游供氣方與城市燃氣公司之間在價格結算問題上經常發生爭議。

      二是天然氣出廠基準價格與可替代能源價格掛鉤的動態調整機制沒有執行。西氣東輸工程出廠基準價的價格公式在全國推廣后,由于在全國無法落實,也導致西氣東輸工程出廠基準價的動態調整機制在執行3年后被迫中斷。

      三是直到2010年6月才實現一檔氣與二檔氣價格并軌。

      52007年和2010年調整出廠價

      2005年12月份發布的建立天然氣出廠基準價格與可替代能源價格掛鉤的動態調整機制沒有執行,導致我國市場的天然氣價格不能隨天然氣可替代能源價格的變化動態調整,當這種矛盾積累到一定程度時,就會導致天然氣供需的失衡。2005年12月,國際市場布倫特原油價格為56.86美元/桶,到2007年10月已上升至82.34美元/桶,上升了45%。天然氣可替代能源價格上升而天然氣價格不調整,必然導致對天然氣需求的上升,加劇天然氣供求關系的失衡。

      在普調價格條件不成熟的情況下,國家發改委決定通過較大幅度上調工業用氣價格,抑制工業用氣過快增長勢頭,縮小天然氣與可替代能源的價格差距,緩解天然氣的供求矛盾。為此,國家發改委在2007年10月下發了《國家發展改革委關于調整天然氣價格有關問題的通知》(發改電〔2007〕30號),決定從2007年11月10日起將工業用戶(包括上游供氣企業直供的工業用戶和通過省天然氣公司、城市燃氣公司轉供的工業用戶)的出廠基準價上調0.40元/立方米,工業用戶出廠基準價上調后暫不允許上浮,同時放開供LNG生產企業的天然氣出廠價格。

      2009年底我國最大的進口天然氣項目——設計年輸氣量為300億立方米的進口中亞管道天然氣項目投產。進口天然氣的價格遠遠高于國產天然氣。2010年進口中亞管道天然氣在新疆霍爾果斯口岸的到岸完稅價平均達到了2.41元/立方米,而國家規定的新疆塔里木油田生產的天然氣供西氣東輸管道的出廠基準價非工業用氣為0.56元/立方米,工業用氣為0.96元/立方米。在進口氣價格遠遠高于國產氣價格的情況下,進口天然氣按照什么價格在國內市場銷售,各方面的意見并不統一,在這種情況下,為了通過提高陸上國產天然氣的出廠基準價彌補進口中亞天然氣的銷售虧損,并為新的天然氣價格改革方案出臺贏得時間,國家發改委于2010年5月下發《國家發展改革委關于調整陸上天然氣出廠基準價格的通知》(發改電〔2010〕211號),決定從2010年6月1日起將陸上國產天然氣出廠基準價上調0.23元/立方米同時將一檔氣與二檔氣價格并軌,并規定進口中亞天然氣的銷售價格(包括出廠價格和管輸價格)暫按國產天然氣供同類用戶價格執行。

      B重構天然氣價格產供儲銷價格體系

      從2011年底天然氣價格改革方案在兩廣試點開始到迄今為止這一時期,是我國天然氣產供儲銷價格體系重構階段。在這一階段,我國建立并不斷完善了以門站銷售價格為核心,政府管控與市場調節相結合為主要特點的天然氣產供儲銷價格體系,同時為今后按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路推動天然氣價格改革開展了許多先行工作。

      6天然氣價格改革方案在兩廣試點

      為解決我國天然氣市場發展所面臨的價格問題,特別是大規模引進境外天然氣資源所帶來的價格問題,2011年底,國家發改委下發了《國家發展改革委關于在廣東省、廣西自治區開展天然氣價格形成改革試點的通知》(發改價格〔2011〕3033號),公布了新的天然氣價格改革方案,并決定在廣東、廣西試點,為在全國實施積累經驗。

      相對于2005年底公布的天然氣價格改革方案,此次公布的天然氣價格改革方案主要內容有:

      1.改革價格管理形式

      將傳統的國家分別制定天然氣出廠價和管輸價格,供用氣雙方就出廠價和管輸價格分別結算,改為國家直接制定門站價格,供用氣雙方直接按門站價格進行結算。

      我國天然氣工業采取生產(進口)、運輸、儲存和銷售縱向一體化經營模式,中石油、中石化和中海油等產運儲銷縱向一體化的上游供氣企業在城市門站或工廠門站向省天然氣公司、城市燃氣公司、油田或管道直供大用戶等下游買方供應天然氣。傳統的做法是,國務院價格主管部門(國家發改委)分別制定天然氣的出廠價格和管輸價格,上游供氣企業與下游買方就這兩個價格分別結算,是一種通過制定出廠價格和管輸價格來控制門站價格的管理方式。

      通過制定出廠價格和管輸價格來控制門站價格,是與我國天然氣工業在起步階段供氣方式相對簡單(單氣源、單管線供氣)相適應的,隨著我國天然氣供應方式向氣源多元化、管道網絡化方向發展,通過制定出廠價格和管輸價格來控制門站價格這種價格管理方式就不再適用,需要改革。

      為了在用戶之間合理分攤進口氣成本,也需要直接制定門站價格。自2006年成為天然氣凈進口國以來,我國的天然氣對外依存度不斷攀升。進口天然氣的供應成本遠遠高于國產天然氣,進口天然氣的高成本由誰來承擔,是國家價格主管部門制定天然氣價格政策時必須要考慮的問題。我國天然氣的主產區集中在西部省份,進口天然氣主要是滿足東部地區對天然氣的需求,同時東部地區是經濟比較發達的地區,氣價承受能力要好于西部地區,因此進口天然氣的高成本主要由東部地區的用戶來承擔是比較合理的,但原有的價格管理方式顯然無法實現這一目的,也需要改為直接制定門站價格,通過直接制定門站價格讓東部地區的用戶多承擔一些進口氣的高成本。

      需要說明的是,國家對天然氣實行門站價格管理后,管輸價格作為上游供氣企業的內部結算價格不與下游買方發生直接聯系,但國家發改委對管輸價格仍實行政府定價,以便為下一步改革油氣管網運營機制、實現管道公平準入創造條件。

      2.建立門站價格調整機制

      天然氣門站價格實行動態調整機制,根據可替代能源價格變化情況每年調整一次,并逐步過渡到每半年或者按季度調整。各省門站價格按如下方式確定與調整:(1)確定計價基準點。綜合考慮我國天然氣市場資源流向、消費和管道分布現狀,選取上海市作為計價基準點。(2)建立計價基準點的門站價格與可替代能源價格掛鉤的定價公式。為保持天然氣與可替代能源的競爭優勢,鼓勵用戶合理使用天然氣,計價基準點的天然氣門站價格按照略低于等熱值可替代能源價格的原則確定??商娲茉雌贩N選擇燃料油和液化石油氣(LPG),權重分別為60%和40%。(3)確定各省天然氣最高門站價格。各省天然氣最高門站價格=計價基準點門站價格-與上海價差(貼水)。我國天然氣資源的總體流向是西氣東輸,在選擇上海為計價基準點的情況下,地區升貼水主要表現為貼水。影響各省貼水值的主要因素是各地區運輸成本的差異、經濟發展水平的差異以及是否為天然氣主產區等。

      2011年底公布并在兩廣試點的天然氣價格改革方案,是我國天然氣價格管理方式及價格形成機制的一次重大變革,主要目的是為了建立與現階段我國天然氣工業與市場發展相適應的天然氣價格形成機制。具體講,主要是為了達到以下目標:

      一是理順天然氣與可替代能源比價關系。通過建立與可替代能源價格掛鉤機制,理順天然氣與可替代能源比價關系,為最終實現天然氣價格完全市場化奠定基礎。

      二是實現全國天然氣市場的均衡發展。以上海為計價基準點,通過綜合考慮運輸成本、地區經濟發展水平以及是否為天然氣主產區等因素,形成東部價格高、西部價格低的天然氣供應格局,符合我國區域經濟發展特點,有利于促進全國天然氣市場的均衡發展。

      三是促進境外天然氣資源的引進。價格不再區分國產氣和進口氣,解決了國產氣價格偏低而進口氣價格偏高的矛盾。按照上述定價機制,供應成本較高的進口氣需適當降價銷售,國產氣價格需要適當提高,進口氣降價的損失可通過國產氣提價得到適當補償,有利于進口氣引進與銷售,保障市場供應。

      四是解決管道聯網帶來的定價問題。制定消費地門站價格,各省用戶所支付價格不再區分氣源與運輸路徑,解決了氣源多元化、供氣網絡化所帶來的價格制定和監管困難以及供用氣雙方的價格結算困難。

      7天然氣價格改革方案在全國實施

      我國天然氣價格改革是按照目標導向,采取先易后難的推進方式,按照“先試點后推廣”“先非居民后居民”“先增量后存量”“邊理順邊放開”的實施步驟,穩步推進。

      在總結兩廣試點經驗的基礎上,國家發改委在2013年6月下發了《國家發展改革委關于調整天然氣價格的通知》(發改價格〔2013〕1246號),決定從2013年7月10日在全國范圍內實施天然氣價格改革方案。具體實施方案如下:一是非居民用增量氣門站價格按照價格改革方案中門站價格的確定方法,一步調整到2012年下半年以來可替代能源價格85%的水平,并不再按用途進行分類,此時上海計價基準點價格為3.32元/立方米;二是非居民用存量氣門站價格采取分步調整、力爭三年調整到位,起步階段對應的上海計價基準點價格為2.44元/立方米,此時存量氣與增量氣的價差為0.88元/立方米。

      2014年8月,國家發改委下發《國家發展改革委關于調整非居民用存量氣價格的通知》(發改價格〔2014〕1833號),決定從2014年9月1日將非居民用存量氣門站價格上調0.40元/立方米,增量氣門站價格暫不調整,此時存量氣與增量氣的價差為0.48元/立方米。同時規定供應給市場的進口LNG以及頁巖氣、煤層氣、煤制氣等非常規天然氣,即使是進入管道與陸上國產天然氣、進口管道天然氣混合輸送并一起銷售的,只要供需雙方區分氣源單獨簽訂購銷和運輸合同,氣源和出廠價格由市場決定,管道運輸價格按有關規定執行。

      隨著國際市場原油價格下降,2015年2月國家發改委下發《國家發展改革委關于理順非居民用天然氣價格的通知》(發改價格〔2015〕351號),決定從2015年4月1日將非居民用存量氣門站價格上調0.04元/立方米,增量氣門站價格下調0.44元/立方米,實現非居民用存量氣與增量氣價格并軌。

      8不斷完善天然氣門站價格管理

      非居民用氣在2015年4月實現存量氣與增量氣價格并軌后,國家又出臺了一系列旨在完善門站價格管理、提高天然氣價格市場化程度的價格政策。主要有:

      (1)隨著國際市場油價大幅下降,2015年11月國家發改委下發《國家發展改革委關于降低非居民用天然氣門站價格并進一步推進價格市場化改革的通知》(發改價格〔2015〕2688號),決定從2015年11月20日將非居民用氣最高門站價格下調0.70元/立方米,同時規定一年以后將非居民用氣由最高門站價格管理改為“基準價+浮動幅度”管理方式,以便提高天然氣價格的市場化程度。

      (2)2016年10月,國家發改委下發《國家發展改革委關于明確儲氣設施相關價格政策的通知》(發改價格〔2016〕2175號),規定儲氣服務價格由供需雙方協商確定,儲氣設施天然氣購銷價格由市場競爭形成。

      (3)2016年11月,國家發改委下發《國家發展改革委關于推進化肥用氣價格市場化改革的通知》(發改價格〔2016〕2350號),決定從2016年11月10日全面放開化肥生產用氣價格。

      (4)2016年11月,國家發改委下發《國家發展改革委關于福建省天然氣門站價格政策有關事項的通知》(發改價格〔2016〕2387號),決定在福建省開展天然氣門站價格市場化改革試點,西氣東輸供福建省天然氣門站價格由供需雙方協商確定。

      (5)2018年8月,國家發改委下發《國家發展改革委關于降低非居民用天然氣基準門站價格的通知》(發改價格規〔2017〕1582號),決定從2017年9月1日起將非居民用天然氣基準門站價格下調0.10元/立方米,同時規定所有進入上海、重慶石油天然氣交易中心等交易平臺公開交易的天然氣價格由市場形成。

      (6)2018年5月,國家發改委下發《國家發展改革委關于理順居民用氣門站銷售價格的通知》(發改價格規〔2018〕794號),決定從2016年6月10日實現居民用氣與非居民用氣基準價并軌,一年以后允許價格上浮,實現居民用氣與非居民用氣價格完全并軌。

      至此,經過多年的不斷改革與完善,我國完成了天然氣產供儲銷價格體系重構工作。新的價格體系的主要特點是:

      第一,國家發改委管理的門站銷售價格在我國天然氣產供儲銷價格體系中居于核心地位。氣源價格(包括國產天然氣的出廠價格和進口天然氣的到岸價格)、管輸價格、地下儲氣庫的儲氣價格以及進口LNG的接收、儲存和氣化價格等,通常都是作為產運儲銷一體化的上游供氣公司的內部結算價格,與城市燃氣公司、直供大用戶等下游買方不發生直接關系。

      第二,政府管控與市場調節相結合。門站銷售價格屬于國家發改委管轄范圍的天然氣,目前分為兩類:一類是門站銷售價格執行政府指導價的天然氣,目前的做法是采取“基準價+浮動幅度”的管理辦法,上浮的浮動幅度最高不超過20%,下浮的浮動幅度不受限制。另一類是門站銷售價格完全市場化的天然氣,實際執行中仍參照“基準價+浮動幅度”的管理辦法操作,區別在于上浮的浮動幅度不受最高不超過20%的限制,具體浮動幅度由供用氣雙方協商確定。因此總體看,我國目前對天然氣價格管理采取政府管控與市場調節相結合的辦法。

      9完善天然氣管輸價格管理

      1.傳統的管輸價格管理辦法

      天然氣管輸價格實行政府定價,其中跨省管道的運輸價格由國務院價格主管部門負責制定,省內短途管道的運輸價格由省級價格主管部門負責制定。

      傳統上,國家對天然氣管道運輸價格實行“老線老價、新線新價”的管理辦法。對1984年國家實行“撥改貸”“利改稅”政策前由國家撥款建設的輸氣管道,管輸價格由國家統一制定,執行國家統一運價率,國家按照保本微利原則核定價格水平。執行國家統一運價率的天然氣管道主要是油氣田周邊管線;對1984年國家實行“撥改貸”“利改稅”政策后由企業投資建設的天然氣管線,采取新線新價、一線一價的管理辦法,報國務院價格主管部門批準后單獨執行。國務院價格主管部門按照補償成本、合理盈利和有利于市場銷售,同時兼顧用戶承受能力的原則核定價格。執行新線新價、一線一價政策的管道,主要是天然氣長輸管線。

      傳統價格管理辦法存在的主要問題是:第一,對管輸價格實行“新線新價、老線老價”兩種不同的價格政策,是中國經濟體制改革的產物,只應作為一種過渡性政策,不應作為一種長期性政策保留下來;第二,對于實行“新線新價”政策的管線采用項目經營期評價法以個案方式定價(俗稱“一線一價”)存在以下問題:對價格不進行定期校核,不同項目實際獲得的投資回報率差異會很大;對價格定期校核則十分困難;當管道聯成網絡后,運用項目經營期評價法定價會更加困難;傳統的辦法也不利于管道互聯互通、向第三方公平開放。

      2.探索制定全國統一運價率

      為了解決傳統價格管理辦法存在的問題,國家發改委價格司曾組織力量研究制定全國統一的管道運價率。由于管道運輸具有明顯的規模經濟特點,制定全國統一的管道運價率需要區分管徑,管徑越大,運輸費率越低。與采用項目經營期評價法“一線一價”制定管輸價格相比,制定全國統一運價率辦法的優點主要有:減少政府價格管理部門制定價格的工作量;有利于降低管道建設投資和降低管道運營成本;提高政府價格管理透明度,減少定價的主觀隨意性;可以為管道互聯互通、向第三方公平開放奠定基礎。

      制定全國統一運價率辦法也存在不少嚴重缺點,主要表現為:

      第一,相同管徑的管線,由于它們在整個網絡中擔負的功能不同,例如靠近氣源端的主干線、靠近市場區的分輸管線(包括干線、支線)以及聯絡線等,投資收益率會有很大差異。

      第二,在制定全國統一運價率時很難考慮地理區域因素(例如地形地貌、地區發達程度、人口密度)、管道建造年代因素等對管道建設投資及運營成本的影響,因此也無法反映這些因素對不同管道投資回報率的影響。

      由于上述問題的存在,制定全國統一運價率,不可避免地導致都愿意投資效益好的管線(例如靠近資源端的主干線)、不愿意投資效益差的管線(例如靠近市場端的分輸及聯絡線等),不利于全國性天然氣管網的形成與完善。

      3.最終采納的方案

      最終采納的管輸價格改革方案包含如下主要內容:

      第一,不再區分新線老線,均按“準許成本加合理收益”的原則采用服務成本法制定管輸價格(當管道負荷率不低于75%時可以獲得8%的投資回報率,負荷率低于75%時按負荷率為75%時的管輸周轉量制定管輸價格)。

      第二,以區域管道運輸企業(可以是法人企業或法人企業下面的分支機構)為單位,制定該企業的運價率,價格形式為“元/千方·公里”(個別情況采用“元/立方米”形式的價格)。也就是,以“一企一價”代替“一線一價”,該企業所有的管線都執行該企業統一的運價率,以適應管道聯網、管網向第三方開放的需要。

      第三,管輸價格中不再包含儲氣庫費用,儲氣庫費用按照市場化原則由雙方協商確定。

      國家發改委根據最終采納的管輸價格改革方案制定了《天然氣管道運輸價格管理辦法(試行)》和《天然氣管道運輸定價成本監審辦法(試行)》,2017年8月國家發改委下發《國家發展改革委關于核定天然氣跨省管道運輸價格的通知》(發改價格規〔2017〕1581號),公布了根據這兩個辦法重新核定的跨省管道運輸價格。

      10完善地方輸配價格管理

      按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路推進天然氣價格改革,地方輸配價格屬于“管住中間”范疇,因此盡管地方輸配價格不屬于國家發改委的管轄范圍,但國家發改委仍然就如何加強和規范地方輸配價格監管提出了許多具體要求和指導意見。

      針對一些地方仍然存在天然氣供氣環節過多、加價水平過高等問題,為加強地方輸配價格監管,降低下游企業用氣成本,國家發改委于2016年8月下發了《關于加強地方天然氣輸配價格監管降低企業用氣成本的通知》(發改價格〔2016〕1859號),要求地方價格主管部門全面梳理天然氣各環節價格,降低過高的省內管道運輸價格和配氣價格,減少供氣中間環節,整頓規范收費行為,通過制定省內管道運輸價格、城鎮燃氣配氣價格等具體管理辦法建立健全監管長效機制。

      2017年6月,國家發改委下發《印發〈關于加強配氣價格監管的指導意見〉的通知》(發改價格〔2017〕1171號),對加強配氣價格監管提出了指導意見,要求地方價格主管部門核定獨立的配氣價格,配氣價格要按照“準許成本加合理收益”的原則制定,指導意見對準許成本的核定、準許收益的確定、配氣價格的制定和校核、新通氣城鎮初始配氣價格的制定、加強配氣延伸服務收費監管、抓緊制定出臺配氣價格監管規則、及時開展成本監審和核定配氣價格、推動信息公開強化社會監督等方面的內容,都提出了具體和明確的指導意見。(中國石油天然氣集團有限公司財務部價格處副處長張鍤)


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